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微信號:公眾號：中和德匯
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英國是世界上較早開展政府與社會資本合作（Public Private Partnerships，以下簡稱PPP）的國家，既有成功經驗，也有一些值得汲取的教訓。在英培訓期間，我們通過拜訪內閣辦公室、基礎設施和項目管理局，以及劍橋大學等部門和研究機構，對英國推行PPP的背景、歷程、主要做法進行了研究，得到一些啟示。
一、英國推行PPP的初衷：公共服務節本增效
上世紀90年代，英國政府提供公共服務遇到三大挑戰：一是老基礎設施運行和維護、新基礎設施建設的投資不足。據估計，由于公共財政捉襟見肘，1997年僅學校維修工程積壓量就達70億英鎊，國家衛生系統建筑維護工程積壓量超過30億英鎊。二是傳統采購模式的時間和成本嚴重超支。例如，一家醫院項目（蓋思醫院）預算3600萬英鎊，結算時實際投入1.24億英鎊；法斯萊恩三叉戟潛艇泊位項目預算1億英鎊，結算時實際投入3.14億英鎊；蘇格蘭議會大廈預算4000萬英鎊，結算時實際投入4.31億英鎊。不少項目的工期也一拖再拖。三是公共服務效率低下。由于政府包攬、缺乏競爭，公共服務已成為“效率低、質量差”的代名詞，越來越難以滿足民眾不斷提高的服務需求，迫切需要對政府提供公共服務的思維和模式進行創新，引入社會資本，改進效率和質量。在此形勢下，PPP應運而生。
二、英國推行PPP的歷程：在調整中不斷完善
按英國財政部《基礎設施采購：創造長期價值》的定義，PPP是公共部門和私營部門協同工作、共擔風險，以實施政策、提供服務和基礎設施的合作。根據私營部門參與程度的不同，又可分為BOO（建設、經營和擁有）、DBFOT（設計、建設、財務、經營和轉讓）、DBFT（設計、建設、財務和轉讓）、BOT（建設、經營和轉讓）、OT（經營和轉讓）等模式。
1972 年，港英政府通過BOT方式建設紅磡隧道，成為英國最早的PPP實踐。此后英財政部對PPP模式進行探索，積累了一定經驗。上世紀90年代以來，英國政府大力推進私人融資計劃（PFI），這是英國最典型的PPP方式。在此方式下，政府與私營供應商簽訂長期合同，私營部門提供基礎設施的設計、建筑、融資、操作和維護等“一站式”服務，政府按年度支付整體費用，以保證服務質量。英國政府要求，地方政府和各中央部委在開發公共項目時，必須首先考慮利用私人和社會資本的可能性，并將學校、醫院、城市交通、垃圾處理、政府信息系統、司法和監獄等陸續納入PFI范圍。據統計，截止2013年末，英國簽署的PFI項目共有725個，總資本542億英鎊，約占公共部門總投資的11%，其中665個項目處于運營階段，涉及醫療、國防、教育、交通、環境、文體設施等領域。與傳統采購方式相比，PFI項目按時和按預算完成率從30%左右提高到80%以上，質量明顯提高，使用者更加滿意，并得到90%以上的公共服務經理認同。
在推進PFI過程中也暴露出一些不足，主要有：一是評估機制存在局限。PPP項目周期通常達20-30年，這期間技術進步、市場需求、資產價格、利率水平等都可能發生重大變化，當時比較合理的評估結果長期看可能是不恰當的。二是重視財務評估而忽視社會成本。例如，在一些PPP醫療項目中，為減少開支而縮減員工和床位，導致失業救濟和社會保險支出增加，醫院床位緊張；有的PPP學校項目遠離市中心，學生上學極不方便，等等。三是私營部門往往憑借政府信用過度融資。這減少了自身承擔的風險，但會加大項目債務負擔，一旦項目面臨破產威脅，最后還需要政府買單。
針對這些問題，英國對PFI進行優化，財政部于2012年推出第二代私人融資計劃（PF2），政府以少量參股方式，主動參與PPP項目的建設、運營、管理，并將項目的融資限額從之前的90%降到80%，以抑制過度投機行為，推動形成風險共擔、收益共享、長期穩定的公私合作關系。修改項目評估機制，提高項目透明度，擴大利益相關方如公眾、服務對象的參與，以更好照顧各方關切。同時，政府和私營合作伙伴定期對合同和效率進行評審，以持續改進服務。
三、英國PPP的成功之道：制度化、標準化、程序化
英國PPP能夠獲得成功，是一系列因素共同作用的結果。基礎設施和項目管理局提出了推進PPP的“八項計劃”，即整體治理框架、PPP機構、公共部門能力專長、出資和融資、管理和監督、法律政策和合同、投資和宣傳、行政管理。正是由于英國注重制度建設和技術支撐，在制度化、標準化、程序化上下了很大功夫，對PPP項目的成功發揮了重要作用。
——制度化。英國沒有專門的PPP立法，但有《公共合同法》《公用事業單位合同法》《政府采購法》等通用法律來規范PPP行為。有關部門還專門出臺《綠皮書：政策評審、項目規劃與評估論證手冊》《資金的價值評價方法》《大項目評估辦法》《PFI/ PPP采購和合同管理指引》《關于公私協作的新指引：公共部門參股PF2項目的條款磋商》《PFI/ PPP金融指引》等細項規范性文件。1997年工黨執政后，推動在醫療等領域制定和修改法律，使其適用于PFI模式，并修訂地方法規，鼓勵地方政府參與。
——標準化。為在類似項目上保持定價及條款的一致性，減少談判時間和成本，英國財政部于1999年7月頒布了《標準化PFI合同》第一版，明確了公共部門及私營部門風險分擔的標準模式、原則、主要合同條款，保證公共部門購買到合格服務，最終達到資金價值最大化。2002年、2004年、2007 年又分別頒布了第二、第三和第四版。2012年12月，頒布《標準化PF2合同》，進一步完善內容，推出標準服務產品模板、格式化的付款機制以及PPP股東協議等。
——程序化。在長期實踐中，英國逐步形成了一套PPP項目的管理流程。大體分7個環節：（1）項目發起。通常由地方政府或中央部門在對公眾需求進行分析的基礎上提出。（2）項目準備。包括相關咨詢、指導、審批文件編制等，由基礎設施和項目管理局、地方合作伙伴關系協會完成。（3）項目初選。由基礎設施和項目管理局負責，目的是把公共資金用到最需要的領域。（4）項目初審。基礎設施和項目管理局組織發起單位、有關部門、專家等論證評審，以決定是否批準該項目，對獲批項目指定專員跟進監督。（5）公共采購指導和監督。由商務部負責，確保項目招標、公共采購符合歐盟和英國相關法律法規。（6）最終審批。項目完成招投標并簽署合同后，需報財政部最后審核批準。（7）審計和監管。由國家審計辦公室對PPP項目進行績效審計，審計報告報送下議院，下議院據以對有關部門問責、質詢或監督整改。在此基礎上，有關部門會對評估辦法、管理流程、合同標準等進一步修改完善，以更好指導PPP實踐。
四、經驗及啟示
在座談中我們感到，英國推進PPP很關注幾個要害點，認為這些方面最終決定項目的成敗。這給我們以重要啟示。
第一，清晰的目標——公共服務節本增效。英國推進PPP的初衷，是用更少的財政資金，更有效地提供公共服務。這在客觀上放大了財政資金的杠桿效應，撬動了更多社會資本投資，但擴大投資從來不是PPP的根本目的。英國在這方面也有過教訓，如布萊爾政府為大力推行PPP模式，未經充分論證就以PPP方式對倫敦地鐵進行改造、升級和維護，結果項目實施不到八年就遭遇破產。
第二，必要的前提——政治承諾、競爭市場、獨立司法。英國歷屆政府都對PPP十分支持、大力推動，提供了可靠的政治保障。在PPP模式下，服務效率和質量的提高是通過競爭實現的，因此競爭性市場十分關鍵，特別在項目招標、采購等環節應有充分競爭。PPP合同雙方是政府和私營機構，發生糾紛時應嚴格按照法律和合同獨立司法，否則會削弱投資者信心，導致私人投資裹足不前。
第三，專門的機構——推進PPP的動力。早期在財政部專門設立PPP處、地方伙伴關系協會，負責PPP政策制定、決策、地方政府PPP項目指導和推廣等，并與私人部門合資成立英國伙伴關系公司，提供智力支持。之后，撤銷PPP處，設立基礎設施局，統一負責PPP政策推行，同時賦予內閣辦公室大項目局對大型、復雜PPP項目的審批權。2016年初，基礎設施局和內閣辦公室大項目局合并為基礎設施和項目管理局。正是相關機構職責清晰、分工明確、協作有力，為PPP順利推進提供了有力的保障。
第四，合適的領域——并非所有公共服務都適合PPP。英國的經驗表明，能源、水務、通信等使用者付費的服務可基本由私營部門提供；國防、超大型基礎設施、人力資本等領域，PPP發揮作用的空間有限；交通、防洪、垃圾處理、辦公服務等較適合PPP；在教育、醫療等領域，設施的建設、維護和運營可以通過PPP方式提供，但核心服務仍需由政府承擔。據統計，英國PFI項目按價值衡量，25%集中在醫療領域，教育、交通、垃圾處理、辦公服務分別占19%、12%、9%、7%，國防、住房、街道照明各占3%，IT基礎設施和通訊、法院、監獄服務各占1%。
第五，創新的融資——多方面籌集資金。一是成立養老金投資平臺，由主要的養老基金作為創始投資者，參與PPP項目。二是成立政府股權投資基金，對有關項目投資入股。三是對符合條件的重大項目，由政府提供還款擔保。四是鼓勵歐洲投資銀行等政策性銀行提供優惠貸款。國際金融危機爆發后，財政部設立基礎設施融資中心，為資金困難的項目提供臨時、可退出的援助貸款，作為市場融資的補充。融資渠道多樣不僅增加了資金來源，還降低了融資成本。
第六，人才支撐——尤其是合同管理人才。PPP項目的專業性、技術性很強，對發起項目的政府部門和地方政府是重大挑戰。實踐中，英國有關部門和地方政府通常需要專業機構支持，還會聘請、培訓自己的專業人才，特別是擅長合同管理、懂市場、懂法律的人才。單純依靠行政人員管理PPP項目，往往導致項目失敗，必須慎重。
第七，多方參與——照顧各方關切。PPP項目公益性強，涉及面廣，關注者眾，利益相關方介入和監管是項目成功的重要保障，包括潛在服務對象、社會公眾、中介組織等。英國在一些項目中的教訓表明，如果缺乏利益相關方的參與和監管，私營部門往往會把部分項目成本轉嫁到社會和消費者身上，最終損害社會總福利。
第八，循序漸進——充分論證逐步拓展。英國經過前后30多年才建立起比較成熟的PPP體系。國內一些地方政府出于政績考慮，可能要求項目抓緊上馬，論證不充分，從而加大項目失敗的概率。比較好的做法是，從風險低、容易吸引私人資本的項目入手，經驗成熟后再擴大規模、拓展領域。
（國務院研究室赴英國“創新優化政府公共服務”培訓考察組，成員：喬尚奎、王淑琳、孫慧峰、史德信、王巍、林琳、趙秋雁、尹欒玉、余從鳳、王春剛、侯建芳、陳善亮、劉長想、范貴海，執筆：史德信）
