更換
010-68018529
微信號:公眾號：中和德匯
010-68018529
微信號:公眾號：中和德匯
近年來，國內許多地方大力推廣PPP模式，然而實踐中項目落地率不高，不少地方出現“叫好不叫座”現象。英國推廣PPP的成功經驗給我們許多啟示，特別是要以企業需求為導向制定有針對性的措施，真正建立起公平長效的合作機制，更好調動民間資本參與的積極性，切實解決項目“結緣難”“落地難”問題。
一、進一步打破障礙，解決好民資準入問題
截止2013年末，英國共有PFI/PF2（第一、二代私人融資計劃）項目725個，投資總額542億英鎊，其中665個項目進入運營階段，約占公共部門總投資的11%，涉及醫療健康、國防設施、教育、交通、環境、文體設施等領域。PFI/PF2模式在英國的成功運用，一方面緩解了政府的財政壓力，另一方面顯著提高了公共服務效率。可以看出，私人資本在英國基礎設施建設和公共服務領域占據重要地位。反觀國內，盡管多年來一直強調平等對待各類資本，但長期以來，基礎設施建設多由政府為背景的融資平臺承擔，公共服務多由事業單位和國企提供，這種模式逐漸暴露出其局限性，如國企形成行業壟斷，平臺公司高杠桿、高債務等。對此，必須進一步打破民間資本準入限制，放寬進入領域。首先要轉變觀念，以更大力度放開基礎設施、公共服務市場，將PPP推廣與國企改革相結合，通過各類型投資主體相互持股、參股組建項目公司，共同參與市政等基礎公共設施建設。同時，要做好示范引領帶動。做好項目征集、篩選和投資價值評估，充實完善項目庫，分行業、分領域推出一批具有代表性、可操作性的典型案例，在確定付費機制、投資回報率和價格調整機制的過程中提供專業化的指導和幫助，借此營造良好的社會氛圍，增強民間資本進入公共領域的信心。
二、進一步優化審批，解決好投資立項問題
上世紀90年代的英國，PFI項目僅在小范圍內嘗試，前置條件約束過多是制約PPP模式推廣的一個重要原因。比如當時規定任何民間參與的公共建設項目，必須要證明該項目在民間參與模式下的成本和效益要優于傳統政府自辦的模式，導致多數政府部門及民間投資者對PFI模式持觀望態度。在此后長期實踐中，英國逐步形成了一套PPP項目的管理流程，大體分項目發起、項目準備、項目初選、項目初審、公共采購指導和監督、最終審批、審計和監管7個環節，以確保項目順利合規推進。目前我國項目管理仍偏重前段審批，必須結合行政審批制度改革，盡快改變這一做法，這是加快推進PPP工作的關鍵環節。一要完善發起程序。對政府投資項目，首先進行PPP適宜性論證，適合的采取PPP模式實施，不適合的再由其他方式實施；鼓勵社會資本發起項目，給予發起單位優先參與權，對前期投入適當補助。二要精簡審批流程。橫向上，采取多部門聯審、與其他審核流程合并同類項；縱向上，對同一項內容不作重復性審查、減少審查環節。包括：將立項與PPP發起兩程序合并，在建議書批復中即明確可采用PPP模式，或在發起中納入立項；將可行性評估與PPP實施方案可行性評估合并，在可行性研究中納入PPP實施方案內容；將規劃條件、土地使用審查與PPP方案評估合并，在評估過程中邀請規劃、國土部門出具意見，實施方案通過評估的即視同通過了規劃、土地審查。
三、進一步健全機制，解決好利益分配問題
私人資本進入公共領域，內生動力無疑是利益驅動、給予其合理的投資回報。從英國推行PPP實踐看，從機制設計到信守承諾都有非常值得借鑒的經驗。2012年，英國對PFI進行優化，推出第二代私人融資計劃（PF2），政府以少量參股方式，主動參與PPP項目的建設、運營、管理，推動形成風險共擔、收益共享、長期穩定的公私合作關系。同時，由于歷屆政府都對PPP十分支持、大力推動，因此提供了可靠的政治保障，特別是在發生糾紛時各方能夠嚴格遵守法律并按照合同履約，不會因合同雙方是政府或私營機構而有所偏袒，確保了投資者信心。而反觀國內，不少項目存在合同履約難的狀況，特別是一旦地方政府換屆后各種變數增大，導致私人投資者出現畏難情緒、裹足不前。因此，必須把解決好利益分配問題作為完善PPP模式的基石，努力杜絕出現關門打狗、任性毀約等現象。一要分類確定回報。對有明確收費基礎、收費能覆蓋成本的經營性項目，采用“使用者付費”機制；對經營收費不能覆蓋成本和合理收益的準經營性項目，采用政府補貼部分資金或資源的“可行性缺口補助”機制；對缺乏使用者付費基礎的非經營性項目，以“政府付費”回收成本。二要靈活調整定價。在實行政府定價或政府指導價的領域，加快推進市場化運營和價格管理改革；在實行市場自主調控價格的領域，由公司綜合定價并報備，構建動態調整收費定價和政府補貼模式。
四、進一步拓展來源，解決好建設資金問題
國際金融危機爆發后，英國私人投資也遭受重創，融資成本急劇上升，加之國家投資政策緊縮，大量的PFI在建項目遭遇資金難題，部分項目甚至因為中標方的臨時退出而被迫終止。2009年3月，為了幫助PFI項目融通資金，穩定市場信心，英國財政部緊急設立了基礎設施融資中心，為市場融資提供補充。當PFI項目從市場融資遇到困難時，由融資中心提供臨時、可退出的援助，可全額貸款，也可與商業銀行、歐洲投資銀行等一起貸款，緩解了PFI項目的資金困境。度過這次難關后，英國PFI市場更加成熟與理性，雖然項目成交量相對減少，但大量項目進入了相對穩定的運營階段。目前，英國有養老金投資平臺、政府股權投資基金等多個資金來源參與PPP項目，在實現融資渠道多樣化的同時也降低了融資成本。當前我國社會資金沉淀量巨大，PPP項目資金潛在供給充足，關鍵要打通相關渠道。一要推動融資平臺轉型。加快政府投融資平臺整合，根據需要對存量（空殼）平臺進行關閉、合并或轉型；積極引入社會資本，推動符合條件的投融資平臺轉型為PPP實施主體和城市發展專業運營商、系統解決方案供應商；在風險可控前提下，打破地域限制，引導有經營實力和專業能力的投融資平臺參與異地項目運作和實施。二要創新項目融資方式。采取股權投資等方式，運用政府投資撬動社會投資，通過以獎代補等措施，引導和鼓勵融資平臺存量轉型為PPP項目；推動重點領域資產證券化，鼓勵銀行業金融機構與信托公司、證券公司合作，開展PPP特許經營權證券化業務，創新信貸服務，發行收益債等直接融資工具。三要提高財政支持力度。目前我國對于財政用于PPP支出占全年預算比例有明確要求，建議根據實際情況，允許財政狀況好的地區適度提高財政用于PPP支出比例；借鑒歐美國家做法，由財政、社保等部門共同建立專項基金，支持項目建設。
五、進一步強化管控，解決好風險防范問題
由于PFI項目運作全部是由私營部門完成，政府參與度不足，債務凸顯加大了政府償還壓力，后期弊端不斷顯現，由此誕生的PF2調整了股權融資模式，提高了政府資本金比例，私營部門以小股東的身份參與，抑制了私人資本過度投機行為。又通過集中招標、規范招標流程，既提高了項目招標效率、也強化了政府監管能力。同時還提高了信息透明度，強化了社會公眾監督效力。通過上述優化調整，PPP實施過程中的風險得到較好控制。目前，國內很多地方都在創造條件準備推廣PPP項目，必須未雨綢繆、采取措施控制其中潛在的風險。一要合理分擔風險。根據承擔風險程度“與所得回報相匹配”“有上限”兩大原則，進一步明確私營部門承擔建造、運營、技術等風險，政府承擔政治、法律、政策等風險。此外，在協議中擬定重新談判的觸發機制和調解機制，實現風險共擔。二要嚴管財政資金。開展財政承受能力論證，將運營補貼、經營收費權和其他支付定價等統一納入年度預算、中長期財政規劃，強化信息公開和社會監督。
六、進一步暢通渠道，解決好后期退出問題
根據私營部門參與程度的不同，PPP又可分為BOO（建設、經營和擁有）、DBFOT（設計、建設、財務、經營和轉讓）、DBFT（設計、建設、財務和轉讓）、BOT（建設、經營和轉讓）、OT（經營和轉讓）等模式。其中T（轉讓）流程是否順暢關系PPP項目的成敗。在這方面，英國也積累了豐富的經驗，建立了完善的法律、政策、實施和監督框架，尤其是不斷完善和形成《標準化PF2合同》，降低各方談判成本，以此作為促進私人資本有序退出等合同執行中的各類行為規范。在推動國內PPP項目落地過程中，除了對收益大小的評估，能否實現全身而退、功成身退也是私人資本經常存疑的重點。解決好私人資本后期退出問題，一要建設產權交易平臺。依托各類產權和股權交易市場，為特許經營權等產權提供公開交易的平臺與通道，保證在公開透明的交易環境下實現社會資本的有序退出。二要設計合理補償措施。針對合同提前終止后的退出，在因服務量持續期間低于雙方認可的預測流量比例，以及政策調整、政府違約、不可抗力等情形下，政府應給予投資人以公允價格補償。三要建立臨時接管制度。發生退出情況后，項目主管部門、實施機構要制定退出方案，并做好臨時接管工作，以保障設施正常運行，維護公眾利益。
（國務院研究室赴英國“創新優化政府公共服務”培訓考察組，成員：喬尚奎、王淑琳、孫慧峰、史德信、王巍、林琳、趙秋雁、尹欒玉、余從鳳、王春剛、侯建芳、陳善亮、劉長想、范貴海，執筆：王春剛、王巍、王淑琳）
